國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見

2019年7月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的指導(dǎo)意見》，對此前土地二級市場監(jiān)管過度、亂象叢生的情況進行了撥亂反正。該意見對進一步規(guī)范建設(shè)用地使用權(quán)二級市場，盤活現(xiàn)有土地資源，進一步增強建設(shè)用地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性，弱化建設(shè)用地使用權(quán)二級市場行政管制，強化市場在建設(shè)用地使用權(quán)資源配置中的決定性作用，意義重大。特別是該意見明確自然人、不具有金融牌照的企業(yè)可成為建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)人，進一步掃清了民間融資采用建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押的“隱形障礙”，是解決中小企業(yè)融資難、融資貴的重要舉措。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

土地市場是我國現(xiàn)代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內(nèi)容。改革開放以來，通過大力推行國有建設(shè)用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應(yīng)為主的土地一級市場和以市場主體之間轉(zhuǎn)讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程起到了重要作用。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，土地二級市場運行發(fā)展中的一些問題逐步凸顯，交易規(guī)則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規(guī)范、政府服務(wù)和監(jiān)管不完善等問題比較突出，導(dǎo)致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。為完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場，結(jié)合各地改革試點實踐，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一

總體要求

（一）

指導(dǎo)思想

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，堅持問題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為基礎(chǔ)，與國土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力完善土地二級市場規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為完善社會主義市場經(jīng)濟體制、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供用地保障。

(二）

基本原則

• 把握正確方向。堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預(yù)。落實“放管服”改革總體要求，強化監(jiān)管責(zé)任，減少事前審批，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，激發(fā)市場活力，增強內(nèi)生動力。

• 規(guī)范市場運行。完善交易規(guī)則，維護市場秩序，保證市場主體在公開、公平、公正的市場環(huán)境下進行交易，保障市場依法依規(guī)運行和健康有序發(fā)展，促進要素流動和平等交換，提高資源配置效率。

• 維護合法權(quán)益。堅持平等、全面、依法保護產(chǎn)權(quán)。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場主體合法權(quán)益，實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用和交易建設(shè)用地使用權(quán)，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵。切實維護土地所有權(quán)人權(quán)益，防止國有土地資產(chǎn)流失。

• 提高服務(wù)效能。強化服務(wù)意識，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場領(lǐng)域政府治理能力和水平。

（三）

目標(biāo)任務(wù)

建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級市場，市場規(guī)則健全完善，交易平臺全面形成，服務(wù)和監(jiān)管落實到位，市場秩序更加規(guī)范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展、規(guī)范有序、資源利用集約高效的現(xiàn)代土地市場體系。

（四）

適用范圍

建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設(shè)用地使用權(quán)，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產(chǎn)交易的，應(yīng)當(dāng)遵守《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》等法律法規(guī)規(guī)定。

二

完善轉(zhuǎn)讓規(guī)則，促進要素流通

（五）

明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式

將各類導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。涉及到房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，按照房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，辦理房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)手續(xù)。

解釋：

過往實踐中，部分地區(qū)的土地管理部門對于建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓形式進行了限定，機械理解《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十九條的規(guī)定，僅認(rèn)可出售、交換和贈與等轉(zhuǎn)讓形式，對于如出資、繼承、司法處置、企業(yè)合并與分立等建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓形式，多以未辦理過、不屬于“轉(zhuǎn)讓”、沒有相關(guān)法律規(guī)定、沒有具體操作流程等原因，拒絕辦理或者要求“一刀切”的簽訂所謂以買賣合同為基本內(nèi)容的“轉(zhuǎn)讓合同”。

該意見正確理解了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵，為后續(xù)多種形式的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了政策基礎(chǔ)，對促進土地二級市場繁榮、盤活現(xiàn)有土地資源具有重要意義。

同時，該條還進一步明確了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的“房隨地走”的原則，并將涉及地方房屋的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓定性為房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，適用房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定。

（六）

明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件

以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，需經(jīng)依法批準(zhǔn)，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉(zhuǎn)移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規(guī)劃的前提下，由受讓方依法依規(guī)補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)充分保障交易自由；原出讓合同對轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定，不再報經(jīng)原批準(zhǔn)建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股的機關(guān)批準(zhǔn)；轉(zhuǎn)讓后，可保留為作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。

解釋：

本條解決了實踐中存在一定的爭議的作價入股的建設(shè)用地使用權(quán)如何進行轉(zhuǎn)讓的問題。過往實踐中，部分國有企業(yè)出資的一部分即來源于政府提供的土地的作價入股，這一方式與建設(shè)用地使用權(quán)的劃撥具有極大的相似性。因此，在實踐中產(chǎn)生了作價入股的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，是否要按照劃撥土地補繳土地出讓金、是否要經(jīng)原批準(zhǔn)建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或入股的機關(guān)批準(zhǔn)的問題。本意見在明確作價入股為獨立的建設(shè)用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓方式的同時，進一步將作價入股建設(shè)建設(shè)用地使用權(quán)與劃撥的建設(shè)用地使用權(quán)相區(qū)分，并分別規(guī)定了不同的轉(zhuǎn)讓流程。此舉符合《公司法》關(guān)于法人財產(chǎn)獨立的基本原理，為企業(yè)更為靈活的盤活土地資源提供了政策支持。

（七）

完善土地分割、合并轉(zhuǎn)讓政策

分割、合并后的地塊應(yīng)具備獨立分宗條件，涉及公共配套設(shè)施建設(shè)和使用的，轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)在合同中明確有關(guān)權(quán)利義務(wù)。擬分割宗地已預(yù)售或存在多個權(quán)利主體的，應(yīng)取得相關(guān)權(quán)利人同意，不得損害權(quán)利人合法權(quán)益。

（八）

實施差別化的稅收政策

各地可根據(jù)本地實際，在地方權(quán)限內(nèi)探索城鎮(zhèn)土地使用稅差別化政策，促進土地節(jié)約集約利用。

三

完善出租管理，提高服務(wù)水平

（九）

規(guī)范以有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租管理

以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和有償使用合同的相關(guān)約定。

（十）

規(guī)范劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租管理

以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應(yīng)依法補辦出讓、租賃等有償使用手續(xù)。建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關(guān)收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的批準(zhǔn)手續(xù)。

（十一）

營造建設(shè)用地使用權(quán)出租環(huán)境

市、縣自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)提供建設(shè)用地使用權(quán)出租供需信息發(fā)布條件和場所，制定規(guī)范的出租合同文本，提供交易鑒證服務(wù)，保障權(quán)利人的合法權(quán)益。統(tǒng)計分析建設(shè)用地使用權(quán)出租情況及市場相關(guān)數(shù)據(jù)，定期發(fā)布出租市場動態(tài)信息和指南。

四

完善抵押機制，保障合法權(quán)益

（十二）

明確不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)抵押的條件

以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以依法依規(guī)設(shè)定抵押權(quán)，劃撥土地抵押權(quán)實現(xiàn)時應(yīng)優(yōu)先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)。以租賃方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，根據(jù)租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。

解釋：

本條創(chuàng)新性的規(guī)定了以出租方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押的條件。

（十三)

放寬對抵押權(quán)人的限制

自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人申請以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)辦理不動產(chǎn)抵押相關(guān)手續(xù)，涉及企業(yè)之間債權(quán)債務(wù)合同的須符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

解釋：

《國土資源部關(guān)于規(guī)范土地登記的意見》明確“經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機構(gòu)、經(jīng)省級人民政府主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請土地抵押登記”，對自然人是否可以申請土地抵押登記未作規(guī)定。實踐中，部分地區(qū)國土資源部門以此為由拒絕為自然人和不具備《金融許可證》的企業(yè)辦理抵押登記。但《物權(quán)法》并未限定建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)人的范圍，地方國土部門人為限縮建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)人范圍的做法，沒有上位法依據(jù)。該意見正本清源，廢除了對建設(shè)用地使用權(quán)抵押權(quán)人的不當(dāng)限制，為部分企業(yè)通過自有建設(shè)用地使用權(quán)采取更為靈活的融資策略，提供了前提和保障。

(十四）

依法保障抵押權(quán)能

探索允許不以公益為目的的養(yǎng)老、教育等社會領(lǐng)域企業(yè)以有償取得的建設(shè)用地使用權(quán)、設(shè)施等財產(chǎn)進行抵押融資。各地要進一步完善抵押權(quán)實現(xiàn)后保障原有經(jīng)營活動持續(xù)穩(wěn)定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關(guān)人權(quán)益不受損。探索建立建設(shè)用地使用權(quán)抵押風(fēng)險提示機制和抵押資金監(jiān)管機制，防控市場風(fēng)險。

五

創(chuàng)新運行模式，規(guī)范市場秩序

（十五)

建立交易平臺

各地要在市、縣自然資源主管部門現(xiàn)有的土地交易機構(gòu)或平臺基礎(chǔ)上搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務(wù)，大力推進線上交易平臺和信息系統(tǒng)建設(shè)。

（十六）

規(guī)范交易流程

建立“信息發(fā)布—達成意向—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發(fā)布和獲取市場信息；可自行協(xié)商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標(biāo)定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優(yōu)先購買權(quán)。各地要加強交易事中事后監(jiān)管，對違反有關(guān)法律法規(guī)或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規(guī)定的，不予辦理相關(guān)手續(xù)。

（十七）

加強信息互通共享

加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)向人民法院提供所涉不動產(chǎn)的權(quán)利狀況、原出讓合同約定的權(quán)利義務(wù)情況等。建立健全執(zhí)行聯(lián)動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易。加強涉地資產(chǎn)處置工作銜接，政府有關(guān)部門或事業(yè)單位進行國有資產(chǎn)處置時涉及劃撥建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，應(yīng)征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關(guān)情況如實告知當(dāng)事人。自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、稅務(wù)、市場監(jiān)管等主管部門應(yīng)加強對涉地股權(quán)轉(zhuǎn)讓的聯(lián)合監(jiān)管。加強建設(shè)用地使用權(quán)與房地產(chǎn)交易管理的銜接，建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押涉及房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的，住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門與自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)加強信息共享。

六

健全服務(wù)體系，加強監(jiān)測監(jiān)管

（十八）

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